PIDS ने प्रस्तावित फिलीपीनी कानून में भूमि विवाद सुलझाने के लिए बाध्यकारी अधिकार देने की मांग की

भूमि उपयोग कानून में विवाद सुलझाने का अधिकार होना चाहिए

फिलीपीन इंस्टीट्यूट फॉर डेवलपमेंट स्टडीज़ (PIDS) कांग्रेस से आग्रह कर रहा है कि भूमि पर परस्पर विरोधी दावों का निपटारा करने के लिए एक स्वतंत्र निकाय को बाध्यकारी अधिकार दिए जाएं। सांसद 11 लंबित राष्ट्रीय भूमि उपयोग विधेयकों को एक साथ कर रहे हैं। यह अधिकार न होने पर प्रस्तावित कानून नौकरशाही की एक और परत जोड़ सकता है, जबकि सरकारी एजेंसियां खेती, आवास, जंगलों, बुनियादी ढांचे और पैतृक क्षेत्रों से जुड़े मतभेद सुलझाने में असमर्थ रह सकती हैं।

12 अक्टूबर के एक स्थिति-पत्र में PIDS की वरिष्ठ शोध फेलो आदोरासियोन एम. नवारो ने कहा कि विवादों के निपटारे के लिए बाध्यकारी व्यवस्था शायद सबसे महत्वपूर्ण परिचालन विशेषता है, जिसे कांग्रेस को मजबूत करना चाहिए। उनका मुख्य तर्क है कि फिलीपींस में पहले से नियोजन के साधन मौजूद हैं। गहरी समस्या यह है कि अलग-अलग एजेंसियां एक-दूसरे से मिलते-जुलते अधिकारों का इस्तेमाल करती हैं और कभी-कभी ऐसे कानूनों के तहत काम करती हैं जो उन्हें एक ही भूमि के बारे में परस्पर असंगत फैसलों की ओर ले जाते हैं।

नवारो ने कहा कि कानून में एजेंसियों और स्थानीय सरकारी इकाइयों (LGUs) से केवल अधिक दस्तावेज मांगने के बजाय, फैसले लेने और उन्हें लागू करने की व्यावहारिक व्यवस्था होनी चाहिए:

"इसलिए एक मजबूत प्रतिस्थापन विधेयक को नए कानून को भूमि पर परस्पर विरोधी दावों के निपटारे के लिए देश की कार्यप्रणाली बनाना चाहिए, न कि ऐसी एक और योजना, जिसे सरकारी एजेंसियों और स्थानीय सरकारी इकाइयों (LGUs) को तैयार करना अनिवार्य हो," नवारो ने कहा।

यह सिफारिश ध्यान इस सवाल से हटाती है कि राष्ट्रीय भूमि उपयोग योजना वांछनीय है या नहीं, और इस पर ले जाती है कि शक्तिशाली संस्थाओं में मतभेद होने पर यह काम कैसे करेगी। नक्शा किसी क्षेत्र को खेती, संरक्षण या विकास के लिए चिह्नित कर सकता है। लेकिन जब ये उद्देश्य एक-दूसरे से टकराएं, तो यह तय करने के लिए किसी के पास कानूनी अधिकार होना जरूरी है कि आगे क्या होगा।

बाध्यकारी अधिकार से क्या बदलेगा?

नवारो ने राष्ट्रीय भूमि उपयोग निर्णय निकाय या पैनल का प्रस्ताव दिया, जो तकनीकी समन्वय और मध्यस्थता विफल होने के बाद तय समयसीमा के भीतर बाध्यकारी फैसला दे सके। तकनीकी समन्वय में नक्शों, अभिलेखों और एजेंसियों के रुख की जांच शामिल होगी; मध्यस्थता का उद्देश्य सहमति बनाना होगा। जब इन प्रयासों से विवाद नहीं सुलझेगा, तब निर्णय प्रक्रिया लागू करने योग्य फैसला देगी।

प्रस्तावित आयोग में नीति और नियोजन, मध्यस्थता और तकनीकी समन्वय, तथा बाध्यकारी निर्णय के लिए अलग-अलग जिम्मेदारियां होंगी। इससे संस्था की भूमिका एजेंसियों को एक साथ बुलाने और सहयोग करने को कहने से आगे बढ़ेगी।

नवारो ने चेतावनी दी कि अगर अधिकारों को कमजोर ढंग से परिभाषित किया गया, तो नई परिषद या आयोग बैठकों, ज्ञापनों, सिफारिशों और बातचीत से हुए समझौतों तक सीमित रह सकता है, बिना कोई अंतिम नतीजा दिए। उनका प्रस्ताव उस बिंदु पर ध्यान देता है जहां समन्वय काम करना बंद कर देता है: जब कोई एजेंसी या दूसरा पक्ष साझा समाधान स्वीकार करने से इनकार करता है।

स्थिति-पत्र तय समयसीमा के भीतर फैसले देने की मांग करता है, लेकिन यहां बताई गई सिफारिशों में कोई निश्चित अवधि नहीं दी गई है। कानून में इस निकाय के अधिकार और प्रक्रियाएं तय करना कांग्रेस का काम होगा।

मौजूदा समिति क्यों पर्याप्त नहीं है

PIDS ने अपनी फरवरी 2024 की विज्ञप्ति में पहले ही इस प्रवर्तन संबंधी कमी की पहचान की थी। 26 फरवरी को प्रकाशित इस विज्ञप्ति में बताया गया कि राष्ट्रीय भूमि उपयोग समिति के पास प्रवर्तन का अधिकार नहीं है और समझौतों का सम्मान न करने वाले पक्षों पर प्रतिबंध लागू करने में उसे कठिनाई होती है।

नवारो के दिसंबर 2023 के शोध में समिति को राष्ट्रीय आर्थिक एवं विकास प्राधिकरण बोर्ड के तहत एक कार्यकारी आदेश से गठित निकाय बताया गया। उसके सीमित अधिकारों के कारण कुछ विवाद राष्ट्रपति के पास ले जाने पड़ते थे।

2016 का एक विवाद दांव पर लगी बातों को दर्शाता है। कृषि सुधार विभाग ने भूमि उपयोग परिवर्तन पर पूर्ण रोक लगाने का प्रस्ताव दिया और राष्ट्रपति के हस्ताक्षर के लिए एक कार्यकारी आदेश तैयार किया। आर्थिक प्रबंधकों ने उस समय इस कदम का विरोध किया, जब बड़ी बुनियादी ढांचा परियोजनाओं और आवास पुनर्वास के लिए भूमि की जरूरत थी। उनका तर्क था कि पूर्ण प्रतिबंध के बजाय राष्ट्रीय भूमि उपयोग कानून और नियमों का सख्त प्रवर्तन होना चाहिए।

इस मतभेद में सार्वजनिक हित की परस्पर विरोधी प्राथमिकताएं शामिल थीं: आवास और बुनियादी ढांचे के लिए जगह बनाते हुए कृषि भूमि की रक्षा करना। बाध्यकारी व्यवस्था ऐसे विवादों को फैसले तक पहुंचाने का एक तय रास्ता देगी, ताकि बार-बार सरकार के सर्वोच्च स्तर पर हस्तक्षेप की जरूरत न पड़े।

कानून किन भूमि विवादों को संबोधित करेगा?

सरकारी एजेंसियां अलग-अलग कानूनी अधिकारों के तहत कृषि, प्राकृतिक संसाधनों, आवास, बुनियादी ढांचे, पैतृक क्षेत्रों और स्थानीय नियोजन की निगरानी करती हैं। नवारो ने बार-बार सामने आने वाले कई विवादों की पहचान की: कृषि भूमि बनाम शहरी विस्तार, खनन बनाम जंगल या जलग्रहण क्षेत्र, और बुनियादी ढांचा बनाम संरक्षित क्षेत्र।

पैतृक क्षेत्रों का सरकारी आरक्षित भूमि से अतिक्रमण हो सकता है। राष्ट्रीय एजेंसियां एक ही स्थान पर अधिकार का दावा कर सकती हैं, जबकि पड़ोसी स्थानीय सरकारें परस्पर असंगत ज़ोनिंग अपना सकती हैं। भूमि पर स्वामित्व, कब्जे या उपयोग के अधिकार स्थापित करने वाले अलग-अलग दस्तावेज़ भी एक ही क्षेत्र पर लागू हो सकते हैं।

नवारो ने नए कानून में स्थानीय सरकारों, कृषि सुधार, पैतृक क्षेत्रों, संरक्षित क्षेत्रों, खनन, मत्स्य पालन, वानिकी, आवास, भूमि पुनरुद्धार, बुनियादी ढांचे और आर्थिक क्षेत्रों से जुड़े कानूनों के साथ उसके ढांचे का स्पष्ट सामंजस्य स्थापित करने की मांग की।

उन्होंने केंद्रीय कानूनी टकरावों को लागू करने के नियमों और विनियमों पर छोड़ने के प्रति आगाह करते हुए कहा कि वे नियम:

समान कानूनी दर्जे वाले कानूनों के बीच मूलभूत टकरावों को सुरक्षित रूप से नहीं सुलझा सकते।

इसलिए कांग्रेस को परस्पर विरोधी कानूनी अधिकारों के संबंध कानून में ही तय करने होंगे। लागू करने के नियम बताते हैं कि एजेंसियां कानून को कैसे लागू करेंगी; परस्पर विरोधी कानूनी अधिकारों से जुड़े कठिन फैसले उस कानून में होने चाहिए जिसे सांसद मंजूरी देते हैं।

सिंचाई के अभिलेख भूमि परिवर्तन के बारे में क्या दिखाते हैं

राष्ट्रीय सिंचाई प्राधिकरण (NIA) के आंकड़ों के अनुसार, PIDS के पूरे अध्ययन में 2012 से 2022 के दौरान सिंचाई सेवा क्षेत्रों की 620,399.46 हेक्टेयर भूमि को कृषि से इतर उपयोगों में परिवर्तित दर्ज किया गया। मध्य लूज़ोन में 111,079.46 हेक्टेयर भूमि का ऐसा परिवर्तन हुआ, जो सभी क्षेत्रों में सबसे अधिक था।

मध्य लूज़ोन का यह आंकड़ा उस अवधि के लिए बताए गए राष्ट्रीय कुल का करीब 17.9% है। यह प्रतिशत 111,079.46 को 620,399.46 से भाग देकर निकाला गया है। यानी राष्ट्रीय स्तर पर दर्ज हर छह हेक्टेयर में से लगभग एक हेक्टेयर इसी क्षेत्र का था।

अध्ययन में यह भी बताया गया कि उन वर्षों में हर साल परिवर्तित भूमि का हिस्सा कुल सिंचाई सेवा क्षेत्र का 3.38% से 3.93% के बीच था। ये आंकड़े नीति से जुड़े एक केंद्रीय तनाव को स्पष्ट करते हैं: सिंचाई के बुनियादी ढांचे से लाभ पाने वाली भूमि पर घरों, कारखानों, वाणिज्यिक विकास और अन्य उपयोगों की मांग भी हो सकती है।

इन आंकड़ों से दर्ज भूमि परिवर्तनों की वैधता का पता नहीं चलता। नवारो के अध्ययन ने अवैध और समय से पहले कृषि भूमि परिवर्तन की राष्ट्रीय निगरानी में कमी बताई, जबकि NIA की भूमिका सिंचाई से संबंधित है, भूमि परिवर्तन आवेदनों को मंजूरी देने से नहीं।

प्रवर्तन के लिए जानकारी की यह कमी महत्वपूर्ण है। अधिकारियों को यह जानना होगा कि भूमि उपयोग कहां बदला है और क्या जरूरी मंजूरियां ली गई थीं। साझा आंकड़ों और जवाबदेही पर नवारो का प्रस्तावित जोर, विवाद सुलझाने के अधिकार के साथ, इस व्यावहारिक जरूरत को भी पूरा करेगा।

उत्तरी मिंदानाओ में नक्शे का एक उदाहरण

उत्तरी मिंदानाओ, या क्षेत्र X, ने परस्पर विरोधी दावों की पहचान करने के एक तरीके का परीक्षण किया है। 2020 में राष्ट्रीय आर्थिक एवं विकास प्राधिकरण के क्षेत्रीय कार्यालय ने भू-अधिकार संबंधी दावों के टकराव सुलझाने के लिए एक अंतर-एजेंसी समिति शुरू की।

इस क्षेत्र में पैतृक भूमि प्रमाणपत्रों, कृषि सुधार के लाभार्थियों और सैन्य आरक्षित भूमि के प्रशासकों से जुड़े लंबे समय से चले आ रहे विवाद थे। संयुक्त प्रशासनिक आदेश संख्या 01-12 के तहत पहले की व्यवस्था में पर्यावरण और कृषि सुधार विभाग, भूमि पंजीकरण प्राधिकरण और राष्ट्रीय स्वदेशी जन आयोग (NCIP) शामिल थे। NCIP के अध्यक्ष ने अंततः उस व्यवस्था से नाम वापस ले लिया; क्षेत्रीय NCIP प्रतिनिधियों ने बाद की क्षेत्रीय समिति में हिस्सा लिया।

समिति के सदस्यों ने वन मैप नाम का एक साझा भू-स्थानिक डेटाबेस तैयार करने पर सहमति जताई। इसमें स्वामित्व और भूमि-अधिकार के दूसरे दस्तावेजों को एक साझा नक्शे पर रखा जाता है, ताकि अधिकारी पहचान सकें कि अधिकार और दावे कहां एक-दूसरे से टकराते हैं। सदस्यों ने इसे क्षेत्र में भूमि उपयोग और वर्गीकरण से जुड़े भविष्य के फैसलों की बुनियाद के रूप में इस्तेमाल करने पर भी सहमति जताई।

2023 के संस्करण में करीब 186,000 परस्पर विरोधी भूमि-अधिकार दावे दिखाए गए। समिति ने सहमति जताई कि समय के साथ दावों में बदलाव होने के कारण नक्शे को अपडेट करना जरूरी है। इसका काम दिखाता है कि साझा अभिलेख और निर्णय लेने के अधिकार साथ-साथ क्यों जरूरी हैं: परस्पर विरोधी दावों को सुलझाने से पहले एजेंसियों को भूमि की एक साझा तस्वीर चाहिए।

स्थानीय नियोजन की कमियां धनराशि की जरूरत उजागर करती हैं

12 अक्टूबर के स्थिति-पत्र में उद्धृत मानव बस्तियों और शहरी विकास विभाग के आंकड़ों से स्थानीय नियोजन के काम का पैमाना पता चलता है। 31 अगस्त तक 670 व्यापक भूमि उपयोग योजनाएं (CLUPs) अपडेट की गई थीं, 807 को अपडेट किया जाना था, 119 की अवधि 2027 में समाप्त होनी थी और 40 LGUs के पास कोई CLUP नहीं थी।

CLUP में स्थानीय सरकार की भूमि उपयोग संबंधी प्रस्तावित व्यवस्था बताई जाती है, जिसमें यह भी शामिल है कि विकास और संरक्षण कहां होना चाहिए। अपडेट की जाने वाली 807 योजनाओं की संख्या अपडेट की गई 670 योजनाओं से 137 अधिक थी। इसलिए नए कानून के तहत योजनाएं तैयार करने की मांग पहले से मौजूद बड़े काम के साथ आएगी।

प्रांतीय विकास और भौतिक ढांचा योजनाओं में भी कमियां थीं। स्थिति-पत्र में 32 योजनाओं को मंजूर, छह को अंगीकृत और 33 को अपडेट किए जाने की प्रक्रिया में बताया गया; पांच प्रांतों के पास कोई योजना नहीं थी। प्रांतीय योजनाएं नगरपालिकाओं और शहरों के लिए व्यापक स्थानिक ढांचा देती हैं।

नवारो ने कार्यान्वयन के शुरुआती वर्षों के लिए समर्पित राष्ट्रीय भूमि उपयोग नियोजन और प्रशासन कोष का प्रस्ताव दिया। इससे योजना तैयार करने, भौगोलिक सूचना प्रणालियों, भूकर आंकड़ों के एकीकरण, जलवायु जोखिम के नक्शे बनाने, तकनीकी कर्मचारियों, स्वतंत्र लेखा-परीक्षाओं और प्रवर्तन को मदद मिलेगी। भूकर आंकड़ों से भूमि के भूखंडों और उनकी सीमाओं की पहचान होती है; भौगोलिक सूचना प्रणालियों के जरिए इन अभिलेखों की तुलना अन्य नक्शों की जानकारी से की जा सकती है।

कोष के कुछ संसाधन सभी LGUs में बराबर बांटने के बजाय जरूरत और क्षमता के आधार पर दिए जाएंगे। इससे कम कर्मचारियों, कमजोर अभिलेखों या कानून लागू करने के लिए कम उपकरणों वाली गरीब नगरपालिकाओं को अधिक सहायता मिलेगी।

नया निकाय कितना स्वतंत्र होगा?

नवारो ने चेतावनी दी कि यह संस्था सरकारी एजेंसियों, स्थानीय अधिकारियों और राजनीतिक रूप से प्रभावशाली निजी हितों के दबाव का सामना करने में सक्षम होनी चाहिए। कृषि भूमि को आवासीय, वाणिज्यिक, औद्योगिक या बुनियादी ढांचे के उपयोग में बदलने के फैसलों से निजी पक्षों को बड़े लाभ हो सकते हैं।

इससे रियल एस्टेट में सट्टेबाजी, अवसरवादी ज़ोनिंग बदलाव और नियामकीय कब्जे का जोखिम पैदा होता है। नियामकीय कब्जा तब होता है जब नियामक उन्हीं लोगों के हितों की सेवा करने लगता है जिनकी निगरानी उसे करनी चाहिए। अगर शक्तिशाली पक्ष फैसले लेने वाली संस्था के निर्णयों को पलट सकें, तो बाध्यकारी अधिकार का व्यावहारिक महत्व सीमित होगा।

नवारो ने पेशेवर योग्यता वाले आयोग का सुझाव दिया, जिसके अध्यक्ष या प्रमुख आयुक्त की नियुक्ति राष्ट्रपति करें, जिसे कैबिनेट रैंक मिले और जिसका कार्यकाल निश्चित हो। कैबिनेट रैंक से उसके नेतृत्व को प्रमुख विभागों के साथ काम करते समय हैसियत मिलेगी, जबकि निश्चित कार्यकाल से उसकी स्वतंत्रता मजबूत करने का प्रयास होगा।

स्थानीय सरकारों की भूमिका केंद्रीय बनी रहेगी। PIDS की फरवरी 2024 की विज्ञप्ति में कहा गया था कि राष्ट्रीय ढांचा स्थानीय निर्णय लेने को मजबूत कर सकता है और भूमि उपयोग नीतियों में अधिक तालमेल ला सकता है। उसने LGUs की तकनीकी क्षमता बेहतर करने और स्थानीय सरकारों, व्यवसायों तथा नागरिक समाज की भागीदारी का भी आह्वान किया था।

इसलिए चुनौती राष्ट्रीय और स्थानीय, दोनों स्तरों पर है: आयोग के पास विवाद सुलझाने के लिए पर्याप्त अधिकार होने चाहिए, जबकि नगरपालिकाओं और प्रांतों को फैसले लागू करने के लिए लोग, अभिलेख और धन चाहिए।

लंबे अभियान के बाद अब कानून के स्वरूप पर स्पष्ट सवाल

नवारो का दिसंबर 2023 का चर्चा-पत्र, DP 2023-40, 28 दिसंबर 2023 को प्रकाशित हुआ था। इसमें राष्ट्रीय भूमि उपयोग कानून के लिए अभियान को लगभग तीन दशक पुराना बताया गया। इसके निष्कर्ष भूमि उपयोग शोध, प्रशासनिक विफलताओं के साक्ष्यों, हितधारकों के फोकस समूहों और प्रमुख जानकारों के साक्षात्कारों पर आधारित थे।

शोध में कानून की जरूरत को समझाने के लिए विभिन्न विषयों पर काम और अद्यतन साक्ष्य जुटाने का आह्वान किया गया। भूमि से जुड़े फैसलों में एक साथ कानूनी अधिकार, आर्थिक अवसर, खाद्य उत्पादन, पर्यावरण संरक्षण और समुदायों की जरूरतें शामिल होती हैं। प्रमुख घटनाक्रम कई वर्षों में फैले हैं:

• 2012 से 2022: PIDS द्वारा उद्धृत NIA के अभिलेखों में सिंचाई सेवा क्षेत्रों की 620,399.46 हेक्टेयर भूमि को कृषि से इतर उपयोगों में परिवर्तित दर्ज किया गया।
• 2016: आर्थिक प्रबंधकों ने कृषि सुधार विभाग के भूमि परिवर्तन पर पूर्ण रोक के प्रस्ताव का विरोध किया।
• 2020: उत्तरी मिंदानाओ ने परस्पर विरोधी भूमि-अधिकार दावों को संबोधित करने के लिए एक क्षेत्रीय समिति बनाई।
• 2023: क्षेत्रीय वन मैप में करीब 186,000 परस्पर विरोधी दावे दर्ज हुए; PIDS ने दिसंबर में नवारो का चर्चा-पत्र प्रकाशित किया।
• फरवरी 2024: PIDS ने सार्वजनिक रूप से राष्ट्रीय भूमि उपयोग कानून पारित करने और स्थानीय तकनीकी क्षमता मजबूत करने की मांग की।

12 अक्टूबर का स्थिति-पत्र उस पहले के शोध को 11 लंबित विधेयकों के स्वरूप से जोड़ता है। नवारो ने कहा कि इन विधेयकों में आम तौर पर कृषि भूमि, जंगलों, जलग्रहण क्षेत्रों और पैतृक क्षेत्रों की रक्षा करने, राष्ट्रीय और स्थानीय नियोजन को एकीकृत करने तथा LGUs की भूमिका बनाए रखने पर सहमति है।

उनकी सिफारिश है कि इन साझा लक्ष्यों को लागू किए जा सकने वाले प्रशासनिक तंत्र में बदला जाए। कांग्रेस को स्पष्ट कानूनी अधिकार, विवाद सुलझाने का रास्ता, भरोसेमंद भूमि अभिलेख और कार्यान्वयन के लिए धन एक साथ जुटाना होगा। प्रस्तावित कानून का व्यावहारिक महत्व इस बात पर निर्भर करेगा कि परस्पर विरोधी दावों के टकराने पर एजेंसियां और स्थानीय सरकारें फैसलों को लागू कर पाती हैं या नहीं।

मुख्य बातें

• PIDS चाहता है कि राष्ट्रीय भूमि उपयोग कानून मध्यस्थता विफल होने के बाद विवाद सुलझाने के लिए एक स्वतंत्र निकाय को बाध्यकारी अधिकार दे।
• कांग्रेस 11 ऐसे विधेयकों को एक साथ कर रही है जिनमें भूमि संरक्षण और समन्वित नियोजन के व्यापक साझा लक्ष्य हैं।
• नवारो का कहना है कि कानून में परस्पर विरोधी कानूनी अधिकारों का सामंजस्य किया जाना चाहिए, न कि मूलभूत विवादों को लागू करने के नियमों पर छोड़ा जाए।
• स्थानीय नियोजन के आंकड़ों के अनुसार 807 CLUPs को अपडेट किया जाना है और 40 LGUs के पास CLUP नहीं है।
• प्रस्तावित कार्यान्वयन कोष से नक्शे बनाने, तकनीकी कर्मचारियों, नियोजन, लेखा-परीक्षाओं और प्रवर्तन को सहायता मिलेगी; कुछ धन स्थानीय जरूरत के आधार पर दिया जाएगा।
• आयोग की स्वतंत्रता, निर्णय लेने के अधिकार और धनराशि PIDS की सिफारिशों के मुख्य पहलू हैं।