पाकिस्तान की सीनेट समिति ने प्रांतों को तेल-गैस के मुनाफे या कुओं के आधे हिस्से की मांग की

सीनेट समिति ने प्रांतों के संसाधन हिस्से के लिए समयसीमा तय की

पाकिस्तान की सीनेट की हस्तांतरण संबंधी कार्यात्मक समिति ने तेल और गैस संसाधनों में प्रांतों को बराबर हिस्सा देने के लिए एक कार्यशील व्यवस्था की मांग की है। समिति ने पेट्रोलियम डिवीजन को प्रांतीय हितधारकों से सलाह-मशविरा करने और 15 दिनों के भीतर कार्यान्वयन रिपोर्ट सौंपने का निर्देश दिया। समिति ने दो विकल्प सुझाए: तेल और गैस कंपनियों के मुनाफे का आधा हिस्सा प्रांतों को दिया जाए, या तेल और गैस के आधे कुओं के वेलहेड उन्हें सौंप दिए जाएं।

सीनेटर ज़मीर हुसैन घुमरो की अध्यक्षता में इस्लामाबाद में हुई requisitioned बैठक में समिति ने स्थापना डिवीजन को भी दो सप्ताह का समय दिया कि वह बताए कि संघीय रोजगार में, जिसमें भर्ती और पदोन्नति शामिल हैं, प्रांतीय प्रतिनिधित्व कैसे सुनिश्चित करेगा। समीक्षा में बेसिक पे स्केल के ग्रेड 1 से 22 के साथ-साथ निगमों, वैधानिक निकायों और स्वायत्त संस्थानों को भी शामिल किया गया।

घुमरो ने आरोप लगाया कि पाकिस्तान पेट्रोलियम लिमिटेड समेत 13 सरकारी कंपनियों और संस्थाओं के मुनाफे से प्रांतों को 16 वर्षों से वंचित रखा गया है। उन्होंने रोकी गई राशि खरबों रुपये बताई, हालांकि इस आरोप के साथ किसी कंपनी का लेखा-जोखा, ऑडिट-आधारित गणना या प्रांतवार विवरण नहीं दिया गया।

समिति की यह कार्रवाई कार्यान्वयन की संसदीय मांग है, इस बात का प्रमाण नहीं कि धन या परिचालन नियंत्रण पहले ही हस्तांतरित हो चुका है। तात्कालिक कसौटी यह है कि क्या संघीय विभाग ऐसे तंत्र पेश करते हैं जो संवैधानिक स्वामित्व और रोजगार संबंधी प्रावधानों को स्पष्ट हस्तांतरण, नियुक्तियों और साझा निर्णयों में बदलें।

बैठक में सीनेटर जान मुहम्मद बुलेदी और पूंजो भील के साथ कैबिनेट डिवीजन, साझा हित परिषद सचिवालय, स्थापना डिवीजन और पेट्रोलियम मंत्रालय के वरिष्ठ अधिकारी शामिल हुए। समिति ने पेट्रोलियम सचिव और संघीय लोक सेवा आयोग के प्रतिनिधियों की अनुपस्थिति पर चिंता जताई।

तेल और गैस में समान स्वामित्व का अर्थ

संसाधनों का यह विवाद संविधान के अनुच्छेद 172(3) से जुड़ा है, जिसे 18वें संशोधन के जरिए जोड़ा गया था। मौजूदा प्रतिबद्धताओं और दायित्वों के अधीन, इसके तहत किसी प्रांत के भीतर या उससे सटे प्रादेशिक जल में मौजूद खनिज तेल और प्राकृतिक गैस का स्वामित्व उस प्रांत और संघीय सरकार के पास संयुक्त रूप से और समान रूप से रहेगा।

यह संसाधनों के स्वामित्व का नियम है। इसे लागू करने के लिए यह तय करना होगा कि दोनों सरकारें अन्वेषण, लाइसेंसिंग, प्रबंधन और वित्तीय लाभ के वितरण में कैसे भाग लेंगी। समिति ने कहा कि संशोधन के 16 साल बाद भी इस साझा भूमिका के लिए एक व्यापक कार्यशील ढांचा पूरी तरह लागू नहीं हुआ है।

प्रस्तावित विकल्प इस समस्या के अलग-अलग पहलुओं को संबोधित करते हैं। कंपनी के मुनाफे में हिस्सेदारी से वित्तीय लाभ बांटे जाएंगे। वेलहेड, यानी उत्पादन करने वाले कुओं की सतह पर स्थित प्रतिष्ठानों, का हस्तांतरण परिसंपत्तियों और संभवतः परिचालन जिम्मेदारियों से जुड़ा होगा। किसी तंत्र में यह स्पष्ट करना होगा कि कौन-से कुएं, कंपनियां और राजस्व इसमें शामिल होंगे, और हर प्रांत का हक कैसे तय होगा।

यह फर्क इसलिए अहम है क्योंकि तेल और गैस का समान स्वामित्व अपने आप यह नहीं बताता कि हर कंपनी के घोषित मुनाफे का आधा हिस्सा कैसे आवंटित किया जाए। समिति के प्रस्ताव के लिए अब भी ऐसे नियमों की जरूरत है जो प्रांतीय सीमाओं के भीतर मौजूद संसाधनों को कंपनी की कमाई, मौजूदा दायित्वों और संघीय सरकार के हिस्से से जोड़ें।

ऑडिट और लागू करने की प्रक्रिया अब भी अनसुलझी

घुमरो ने कहा कि प्रांतों को उनका हिस्सा बिना और देरी के मिलना चाहिए। एक प्रस्तावित वित्तीय विकल्प के तहत पाकिस्तान के नियंत्रक एवं महालेखा परीक्षक के ऑडिट के बाद सरकारी तेल और गैस कंपनियों के घोषित मुनाफे का 50 प्रतिशत बांटा जाएगा। क्या कमाया गया, कितना भुगतान हुआ और कितना विवादित रह गया, यह तय करने के लिए ऑडिट अहम होगा।

समिति ने चेतावनी भी दी कि अगर उसके निर्देशों की अनदेखी की गई, तो वह नियंत्रक एवं महालेखा परीक्षक से धन रोककर सीधे हस्तांतरित करने का अनुरोध कर सकती है। संघीय सचिवों समेत वरिष्ठ अधिकारियों को दो सप्ताह के भीतर अनुपालन सुनिश्चित न करने पर संभावित कानूनी कार्रवाई की चेतावनी दी गई। ये संसदीय निगरानी के दौरान दी गई चेतावनियां थीं, पूरी हो चुकी प्रवर्तन कार्रवाइयां नहीं।

समयसीमाओं के बीच अंतर स्पष्ट रखना चाहिए। पेट्रोलियम डिवीजन को 15 दिनों के भीतर कार्यान्वयन रिपोर्ट सौंपने का निर्देश दिया गया, जबकि स्थापना डिवीजन को रोजगार संबंधी अनुपालन रिपोर्ट के लिए दो सप्ताह दिए गए। दो सप्ताह के भीतर कार्रवाई की व्यापक चेतावनी से भुगतान की कोई अलग, सत्यापित तारीख तय नहीं होती।

कार्यवाही के विवरण में बैठक की कोई निश्चित तारीख या अगली सुनवाई की तारीख नहीं दी गई है। प्रत्येक प्रांत को देय कुल राशि की पुष्टि, आवंटन का सहमत सूत्र और ऑडिट या हस्तांतरण शुरू होने का कोई प्रमाण भी नहीं है। इन विवरणों का अभाव समिति की मांगों और वास्तव में लागू किए जा सकने वाले समझौते के बीच का फर्क दिखाता है।

विवाद की जड़ें पिछली बैठक से भी पुरानी

मौजूदा मांग संसाधनों पर साझा नियंत्रण के लिए प्रांतों की पिछली कोशिश के बाद आई है। सितंबर 2017 में चारों प्रांत साझा हित परिषद (CCI) के जरिए अनुच्छेद 172(3) को लागू करने की मांग कर रहे थे। यह संघ और प्रांतों के बीच समन्वय का संवैधानिक मंच है।

उस समय प्रांतों ने कहा था कि 2012 की पेट्रोलियम नीति के तहत चार साल से अधिक समय से किसी अन्वेषण ब्लॉक को बोली के लिए पेश नहीं किया गया था। अन्वेषण ब्लॉक ऐसा क्षेत्र होता है जिसे तेल या गैस की तलाश के लिए कंपनियों को उपलब्ध कराया जाता है। प्रांत संभावित क्षेत्रों की पहचान करने, सर्वेक्षण कराने और अन्वेषण अधिकार देने की प्रक्रिया में भाग लेने का अधिकार चाहते थे।

2012 की नीति में एक नियामक बोर्ड की परिकल्पना थी, जिसमें चार प्रांतीय प्रतिनिधियों के साथ पेट्रोलियम रियायतों के संघीय महानिदेशक शामिल होते। 2017 में प्रांतों की शिकायत थी कि बोर्ड की कोई बैठक नहीं बुलाई गई और प्रांतीय नामित सदस्यों को तीन साल से अधिक समय से भुगतान नहीं किया गया। सिंध और पंजाब ने अपने प्रतिनिधि वापस बुला लिए, जबकि बलूचिस्तान और खैबर पख्तूनख्वा ने अपने प्रतिनिधियों को बनाए रखा।

घटनाक्रम से पता चलता है कि असहमति केवल धन के बंटवारे को लेकर नहीं, बल्कि संसाधनों से जुड़े फैसलों में भागीदारी को लेकर भी है:

• 2010: 18वें संवैधानिक संशोधन ने अनुच्छेद 172(3) के तहत प्रांतों और संघीय सरकार का संयुक्त और समान स्वामित्व स्थापित किया।
• 2012: पेट्रोलियम नीति में नियामक बोर्ड में प्रांतीय भागीदारी की व्यवस्था तय की गई।
• 18 सितंबर 2017: कार्यान्वयन की प्रांतीय मांगों में निष्क्रिय शासन व्यवस्थाओं और नए अन्वेषण ब्लॉकों की बोली न होने की शिकायतें शामिल थीं।
• समिति की हालिया बैठक: सीनेट पैनल ने 15 दिनों के भीतर संसाधनों के लिए कार्यशील ढांचा और दो सप्ताह में रोजगार अनुपालन रिपोर्ट मांगी।

ये पुरानी शिकायतें हर अन्वेषण ब्लॉक या बोर्ड नियुक्ति की मौजूदा स्थिति साबित नहीं करतीं। लेकिन वे दिखाती हैं कि समिति जिस कार्यान्वयन विवाद से निपट रही है, वह वर्षों पहले ही दर्ज किया जा चुका था।

साझा हित परिषद मंच भी है और विवाद का विषय भी

घुमरो ने कहा कि तेल, गैस और नियामक निगरानी को संघीय कैबिनेट के अधीन करने से साझा हित परिषद दरकिनार होती है और प्रांतीय भागीदारी घटती है। समिति के सदस्यों ने ठोस प्रगति के बिना हस्तांतरित विषयों को बार-बार परिषद के पास भेजे जाने पर भी आपत्ति जताई।

ये रुख दो अलग-अलग विफलताओं की ओर इशारा करते हैं: प्रांतों को शामिल करने के लिए बनाए गए मंच से बाहर फैसले लेना, और उस मंच के पास भेजे गए मामलों पर कोई नतीजा न देना। समिति ने पेट्रोलियम डिवीजन से सभी संबंधित प्रांतीय हितधारकों के साथ सीधे मिलकर लागू करने योग्य व्यवस्था बनाने को कहा।

2017 के विवाद में अनुच्छेद 154 और 158 को लेकर भी प्रांतीय शिकायतें शामिल थीं। ये अनुच्छेद साझा हित परिषद की जिम्मेदारियों और गैस उत्पादक प्रांत की जरूरतों को प्राथमिकता देने से संबंधित हैं। उस समय सिंध ने कहा था कि वह पाकिस्तान की 68 प्रतिशत से अधिक प्राकृतिक गैस का उत्पादन करता है, लेकिन उसे सिर्फ 44 प्रतिशत हिस्सा मिलता है।

इसका अर्थ उसके बताए उत्पादन हिस्से और आवंटन हिस्से के बीच 24 प्रतिशत अंक से अधिक का अंतर था। ये आंकड़े 2017 के प्रांतीय दावे थे, मौजूदा स्थिति के संकेतक नहीं। वे बताते हैं कि विवाद कंपनी के मुनाफे से आगे बढ़कर गैस की उपलब्धता और अपने संसाधनों से जुड़े फैसलों में प्रांत की भूमिका तक फैला है।

रोजगार कोटा संघीय संस्थानों तक फैला

समिति की दूसरी बड़ी चिंता अनुच्छेद 38(g) के तहत प्रांतीय प्रतिनिधित्व को लेकर थी। इसकी समीक्षा केवल शुरुआती भर्ती या वरिष्ठ सिविल सेवकों तक सीमित नहीं रही, बल्कि बीपीएस 1 से बीपीएस 22 तक के संघीय वेतन ढांचे में फैली। पैनल ने भर्ती, पदोन्नति और तबादलों में अनुपालन की मांग की।

घुमरो ने आरोप लगाया कि प्रांतीय कोटे के तहत आवंटित हजारों पद, खास तौर पर बलूचिस्तान के पद, खाली पड़े हैं या उचित प्रांतीय आवंटन के बिना अस्थायी और अन्य नियुक्ति व्यवस्थाओं के जरिए उन्हें दरकिनार किया गया है। उन्होंने कहा कि स्थापना डिवीजन के पहले के पत्रों में मंत्रालयों, डिवीजनों और संघीय लोक सेवा आयोग (FPSC) को सिंध और बलूचिस्तान के खाली हिस्से को प्राथमिकता देने का निर्देश दिया गया था, लेकिन अनुपालन रिपोर्ट जमा नहीं की गई।

बलूचिस्तान के वरिष्ठ प्रतिनिधित्व के बारे में उपलब्ध विवरणों में आंकड़े अलग-अलग हैं। एक आंकड़े के मुताबिक 38 संघीय डिवीजनों में प्रांत का प्रतिनिधित्व ग्रेड 22 के केवल एक अधिकारी के पास है; दूसरे में कहा गया है कि 38 संघीय सचिवों में से चार बलूचिस्तान से हैं। यह नहीं बताया गया कि ये गिनतियां अलग-अलग समूहों या अवधियों से संबंधित हैं या नहीं।

कम प्रतिनिधित्व के दावे के समर्थन में दोनों आंकड़े दिए गए, लेकिन इन्हें एक-दूसरे के स्थान पर इस्तेमाल नहीं करना चाहिए। विश्वसनीय आकलन के लिए अधिकारियों के ग्रेड, पद और प्रांतीय आवंटन की सूची के साथ यह भी बताना होगा कि प्रतिनिधित्व किन पदों के मुकाबले मापा जा रहा है।

स्थापना डिवीजन के सचिव ने पैनल को अनुपालन का आश्वासन दिया और कहा कि प्रांतीय हिस्सेदारी का ढांचा पाकिस्तान सरकार से वेतन पाने वाले सभी कर्मचारियों पर लागू होता है। उन्होंने यह भी कहा कि प्रांतों, खासकर बलूचिस्तान, के हिस्से की गणना की जाएगी और नौकरियां दी जाएंगी। समिति ने ऐसा तंत्र मांगा जो पदोन्नति के जरिए नियुक्तियों के साथ-साथ अन्य प्रकार की नियुक्तियों को भी शामिल करे।

अनुपस्थित अधिकारियों को नोटिस, नई उपसमिति गठित

समिति ने सभी ग्रेड और संबंधित संस्थानों में संघीय सेवाओं की प्रांतीय हिस्सेदारी की जांच के लिए एक उपसमिति गठित की। इससे यह पता लगाने के लिए अलग व्यवस्था बनेगी कि क्या रिक्तियां, भर्ती प्रक्रियाएं और पदोन्नति संबंधी फैसले तय प्रांतीय आवंटन के अनुरूप हैं।

बैठक में शामिल न होने पर समिति ने प्रांतीय ऊर्जा सचिवों और FPSC को कारण बताओ नोटिस भी जारी किए। इन नोटिसों के तहत आगे की कार्रवाई पर विचार करने से पहले संबंधित लोगों को अपनी अनुपस्थिति का कारण बताना होगा। समिति ने सख्त कार्रवाई की चेतावनी दी।

समिति के अध्यक्ष घुमरो ने संसाधनों के स्वामित्व और रोजगार में प्रतिनिधित्व, दोनों से जुड़ी चर्चाओं में प्रांतीय अधिकारियों की अनुपस्थिति की आलोचना की:

"अगर प्रांत सेवाओं के साथ-साथ तेल और गैस भंडार में अपने हिस्से को लेकर भी कम से कम परवाह करते हैं, तो यह उनकी दक्षता के बारे में बहुत कुछ कहता है," अध्यक्ष ने कहा।

इस आलोचना में संघीय विभागों के साथ प्रांतीय प्रशासन को भी जिम्मेदार ठहराया गया। संसाधन ढांचे को आगे बढ़ाने के लिए प्रांतों को बातचीत में भाग लेना और अपने दावों की पहचान करनी होगी। रोजगार समीक्षा में FPSC की भागीदारी अहम है, क्योंकि आयोग संघीय सेवाओं में भर्ती करता है।

संसाधन भुगतान और व्यापक वित्तीय दबाव

बैठक में हस्तांतरित विषयों और 7वें राष्ट्रीय वित्त आयोग (NFC) पुरस्कार के वित्तीय प्रभावों की भी समीक्षा की गई। घुमरो ने कुल राष्ट्रीय कर और गैर-कर राजस्व 20 ट्रिलियन रुपये के मुकाबले संघीय खर्च करीब 19 ट्रिलियन रुपये बताया और कहा कि खर्च में भारी कटौती की जरूरत है।

इन आंकड़ों के अनुसार संघीय खर्च बताए गए कुल राष्ट्रीय राजस्व का करीब 95 प्रतिशत है। यह तुलना उनकी चिंता का पैमाना दिखाती है, लेकिन यह बजट की पूरी गणना नहीं है। विवरण में वित्त वर्ष, लेखांकन आधार या प्रांतीय हस्तांतरणों के हिसाब का उल्लेख नहीं है, इसलिए 1 ट्रिलियन रुपये के अंतर को वितरण के लिए स्वतंत्र रूप से उपलब्ध धन नहीं कहा जाना चाहिए।

NFC के जरिए राजस्व का बंटवारा अनुच्छेद 172(3) के तहत स्वामित्व से अलग है। NFC सरकारों के बीच वित्तीय वितरण से जुड़ा है, जबकि संसाधनों का स्वामित्व, रॉयल्टी और अन्य सीधे भुगतान अलग संवैधानिक प्रावधानों के तहत आते हैं। इन्हें एक ही प्रतिशत में मिलाने से यह स्पष्ट नहीं रहेगा कि किस हक की बात हो रही है।

पंजाब विश्वविद्यालय की मेजबानी में उपलब्ध वित्तीय संघवाद पर एक अध्ययन के अनुसार 18वें संशोधन से प्रांतों को स्थानीय स्रोतों और विभाज्य पूल से राजस्व हासिल करने में मदद मिली। इसमें NFC के संदर्भ में अनुच्छेद 160 और प्राकृतिक गैस शुल्क, रॉयल्टी तथा आय के संदर्भ में अनुच्छेद 161 की चर्चा है। इसमें जलविद्युत से जुड़े भुगतानों का भी उल्लेख है।

अध्ययन में प्रांतीय हस्तांतरणों के 1991 में 28 प्रतिशत से बढ़कर 45 प्रतिशत होने का विवरण है, यानी 17 प्रतिशत अंक की वृद्धि। इसमें 1995 की NFC व्यवस्थाओं के तहत कच्चे तेल की रॉयल्टी और गैस पर शुद्ध विकास अधिभार का भी उल्लेख है। ये ऐतिहासिक आंकड़े वित्तीय हस्तांतरणों से जुड़े हैं, इस बात का प्रमाण नहीं कि कंपनी के मुनाफे का आधा हिस्सा देने की मौजूदा मांग लागू हो चुकी है।

लेखकों ने NFC पुरस्कारों में देरी, प्रांतों के बीच समन्वय और स्थानीय संसाधनों के और अन्वेषण को जारी चिंताओं के रूप में रेखांकित किया है। उनका विवरण स्थापित हस्तांतरण व्यवस्थाओं और सीनेट समिति के मांगे गए नए कार्यशील ढांचे के बीच फर्क स्पष्ट करने में मदद करता है।

घुमरो ने प्रधानमंत्री के आकार घटाने और मितव्ययिता संबंधी निर्देशों पर भी बात की, जिनमें नई नियुक्तियों पर रोक शामिल है। उन्होंने कहा कि खर्च पर अंकुश लगाने के साथ संवैधानिक प्रांतीय हिस्से सुनिश्चित करने और पिछली चूकों को सुधारने की गुंजाइश भी होनी चाहिए। विभागों की रिपोर्ट में बताना होगा कि वे इन मांगों के बीच तालमेल कैसे बैठाएंगे।

मुख्य बातें

• सीनेट समिति ने संसाधनों के संयुक्त और समान स्वामित्व को लागू करने के लिए प्रांतों को तेल और गैस कंपनियों के मुनाफे का आधा हिस्सा या आधे वेलहेड देने का प्रस्ताव रखा।
• पेट्रोलियम डिवीजन को प्रांतीय हितधारकों से सलाह-मशविरा कर 15 दिनों में रिपोर्ट देनी है; स्थापना डिवीजन को रोजगार अनुपालन के लिए दो सप्ताह दिए गए।
• मुनाफे से रोके गए कथित खरबों रुपये की पुष्टि ऑडिट किए गए कुल आंकड़े या प्रांतवार आवंटन के विवरण से नहीं हुई है।
• रोजगार समीक्षा में बीपीएस 1 से 22 तक के ग्रेड शामिल हैं और यह निगमों, वैधानिक निकायों तथा स्वायत्त संस्थानों तक फैली है।
• बलूचिस्तान के वरिष्ठ प्रतिनिधित्व के बारे में विवरण अलग-अलग हैं: 38 डिवीजनों में ग्रेड 22 का एक अधिकारी बनाम 38 संघीय सचिवों में से चार।
• एक उपसमिति रोजगार में प्रांतीय हिस्सों की जांच करेगी, जबकि गैरहाजिरी को लेकर प्रांतीय ऊर्जा सचिवों और FPSC को नोटिस जारी किए गए हैं।
• संसाधनों का कोई हस्तांतरण पूरा होने, भुगतान का कोई सूत्र सहमत होने या अगली सुनवाई की तारीख की पुष्टि नहीं हुई है।