ओईसीडी और आईएमएफ के समर्थन के अलग-अलग आकलनों से चीन की सब्सिडी पर तस्वीर अलग

दो बड़े आकलन, दो अलग तस्वीरें

अंतरराष्ट्रीय मुद्रा कोष (आईएमएफ) के 8 अगस्त, 2025 को प्रकाशित एक कार्यपत्र के अनुसार, 2023 में चीन को मिला औद्योगिक समर्थन उसके सकल घरेलू उत्पाद (जीडीपी) का 4.4% था। लेखकों ने पाया कि अर्थव्यवस्था के अनुपात में यह समर्थन मोटे तौर पर स्थिर रहा। 1 जून, 2026 को आर्थिक सहयोग और विकास संगठन (ओईसीडी) की घोषणा में अलग तस्वीर पेश की गई: 2024 में दुनिया भर के 15 उद्योगों में औद्योगिक सब्सिडी 108 अरब डॉलर तक पहुंच गई। 2005 से 2024 के दौरान चीनी कंपनियों को ओईसीडी देशों की कंपनियों के मुकाबले औसतन तीन से आठ गुना अधिक समर्थन मिला।

ओईसीडी ने सब्सिडी को विस्तार कर रही चीनी कंपनियों की वैश्विक बाजार हिस्सेदारी में दर्ज 60% बढ़ोतरी से भी जोड़ा, जबकि दुनिया भर में यह अनुपात 22% था। इन निष्कर्षों ने विनिर्माण प्रतिस्पर्धा, अतिरिक्त उत्पादन क्षमता और व्यापार प्रतिबंधों पर बहस के केंद्र में सरकारी सहायता को ला दिया है।

हालांकि, सुर्खियों में आए ये आंकड़े एक ही चीज नहीं मापते। आईएमएफ जीडीपी के अनुपात में अर्थव्यवस्था-व्यापी राजकोषीय समतुल्य का अनुमान लगाता है। ओईसीडी 525 बड़ी औद्योगिक कंपनियों को मिले समर्थन का हिसाब रखता है और उसे उनके राजस्व के अनुपात में मापता है। इनके नमूने, अवधि और परिभाषाएं अलग हैं, इसलिए आईएमएफ का स्थिर अनुमान और ओईसीडी का बढ़ता माप जरूरी नहीं कि एक-दूसरे का खंडन करें।

108 अरब डॉलर के आंकड़े को लेकर एक अलग विसंगति भी है। कुछ खबरों में यह पूरी रकम चीनी कंपनियों को मिली बताई गई है। ओईसीडी की घोषणा में इसे स्पष्ट रूप से दुनिया भर में शामिल 15 उद्योगों की कुल राशि बताया गया है। सब्सिडी और राजस्व का 1.3% अनुपात भी इसी व्यापक नमूने के लिए है, केवल ओईसीडी देशों के लिए नहीं।

साक्ष्य इस निष्कर्ष का समर्थन करते हैं कि चीनी उद्योग को राज्य से पर्याप्त सहायता मिलती है। लेकिन उनसे न तो एक ऐसा मूल्य निर्धारित होता है जिसकी सब जगह तुलना की जा सके, न ही यह तय होता है कि विवादित अनुमान विशेष व्यापार प्रतिबंधों का ठोस आधार हैं या नहीं।

आईएमएफ ने क्या गिना

डैनियल गार्सिया-मासिया, सिद्धार्थ कोठारी और यिफान ताओ द्वारा लिखे गए आईएमएफ के औद्योगिक नीति संबंधी कार्यपत्र में चार साधनों का अनुमान लगाया गया है: नकद सब्सिडी, कर लाभ, रियायती दर पर जमीन और रियायती ऋण। 2023 में इनकी संयुक्त राजकोषीय लागत जीडीपी के 4.4% के बराबर थी।

• नकद सब्सिडी: जीडीपी का 2.0%।
• कर लाभ: जीडीपी का 1.5%।
• भूमि सब्सिडी: जीडीपी का 0.5%।
• रियायती ऋण: जीडीपी का 0.4%।

नकद सब्सिडी और कर लाभ मिलकर कुल 4.4% में 3.5 प्रतिशत अंक, यानी करीब 80% हिस्सेदारी रखते हैं। ऋण का हिस्सा लगभग 9% है। यह विभाजन मायने रखता है, क्योंकि ब्याज सब्सिडी को लेकर अनिश्चितता आईएमएफ के अनुमान के केवल एक हिस्से को प्रभावित करती है, हालांकि दूसरे आकलनों में इसका महत्व अधिक हो सकता है।

शोधकर्ताओं ने 2010 से 2023 तक 5,000 से अधिक सूचीबद्ध कंपनियों के वित्तीय विवरणों के लिए WIND डेटाबेस का इस्तेमाल किया। उन्होंने इसी अवधि में प्राकृतिक संसाधन मंत्रालय के दर्ज किए गए लगभग 16 लाख सरकारी भूमि बिक्री लेनदेन का भी विश्लेषण किया।

‘समतुल्य राजकोषीय लागत’ वाक्यांश को सावधानी से समझना चाहिए। नकद अनुदान दर्ज किया गया भुगतान होता है। कर रियायत का अर्थ है कि राजस्व वसूला नहीं गया, जबकि भूमि या ऋण सब्सिडी किसी तुलनात्मक कीमत या ब्याज दर के मुकाबले अनुमानित लाभ होती है। इन्हें मिलाकर मिलने वाला आंकड़ा समर्थन को मापता है, सरकार द्वारा लिखे गए चेकों की कुल संख्या को नहीं।

ओईसीडी ने क्या मापा

ओईसीडी की औद्योगिक सब्सिडी संबंधी घोषणा में उसके मैन्युफैक्चरिंग ग्रुप्स एंड इंडस्ट्रियल कॉरपोरेशंस डेटाबेस का जिक्र है, जिसे MAGIC के नाम से जाना जाता है। इसमें 2005 से 2024 के दौरान दुनिया की 525 सबसे बड़ी औद्योगिक कंपनियों पर नजर रखी गई है और सरकारी अनुदान, कर रियायतों तथा बाजार दर से कम शर्तों पर दिए गए वित्त का हिसाब रखा गया है।

2024 में दर्ज 108 अरब डॉलर, शामिल कंपनियों के राजस्व का 1.3% था। इस श्रृंखला में यह दूसरा सबसे ऊंचा अनुपात था; इससे ऊपर केवल 2009 का आंकड़ा था। ओईसीडी बताता है कि वैश्विक वित्तीय संकट के दौरान बिक्री घटने से 2009 का अनुपात बढ़ा था। उस साल रियायती उधारी में आई उछाल का बड़ा कारण ओईसीडी देशों की बड़ी वाहन कंपनियों को बचाने के लिए दी गई वित्तीय मदद थी।

इससे पता चलता है कि हर के लिए इस्तेमाल किया गया आधार क्यों मायने रखता है। सब्सिडी और राजस्व का अनुपात सहायता बढ़ने, बिक्री घटने या दोनों के कारण ऊपर जा सकता है। जीडीपी के अनुपात में सब्सिडी का माप बदलावों के एक अलग समूह से प्रभावित होता है। इनके दायरे का मिलान किए बिना किसी एक माप की जगह दूसरे माप का इस्तेमाल नहीं किया जा सकता।

उधारी की लागत का हिसाब विवादित क्यों है

ब्याज दर सब्सिडी को मापना प्रत्यक्ष अनुदान से कठिन है, क्योंकि शोधकर्ताओं को अनुमान लगाना पड़ता है कि सरकारी सहायता न मिलने पर कंपनी कितना ब्याज चुकाती। यह काल्पनिक दर तुलना का आधार होती है। इसी और वास्तविक उधारी लागत के बीच का अंतर अनुमानित लाभ तय करता है।

आईएमएफ विनिर्माण क्षेत्र की प्रभावी ब्याज दरों की दूसरे क्षेत्रों की दरों से तुलना करके और वित्तीय कारकों तथा कंपनी के प्रकार का हिसाब रखकर ऋण सब्सिडी की पहचान करता है। इन नियंत्रणों का उद्देश्य कंपनी की वित्तीय स्थिति और स्वामित्व में अंतर से मिलने वाले असर को तरजीही व्यवहार से अलग करना है।

फिर भी, ऐसी तुलना इस बात पर निर्भर करती है कि तुलना का आधार कर्ज लेने वालों के बीच प्रासंगिक अंतर को पकड़ता है या नहीं। यह उन सहायता उपायों को भी नजरअंदाज कर सकती है जो तरजीही क्षेत्र और तुलना समूह, दोनों को मिलते हैं। इसके उलट, वित्तपोषण की सामान्य परिस्थितियों में अंतर को सरकारी समर्थन मान लेने से लाभ का अनुमान बढ़ सकता है।

ओईसीडी की घोषणा बाजार दर से कम शर्तों पर दिए गए वित्त को सब्सिडी की एक श्रेणी बताती है, लेकिन इस आलोचना को परखने के लिए जरूरी उधारी मानकों का विस्तृत ब्योरा नहीं देती। इसलिए पद्धति पर आपत्ति गहन जांच का आधार है, किसी खास अनुमान के बढ़ा-चढ़ाकर बताए जाने का प्रमाण नहीं।

यह मुद्दा अहम है। मार्च 2025 के एक आकलन में ओईसीडी के पहले के शोध का हवाला दिया गया है, जिसके अनुसार शामिल चीनी कंपनियों को मापा गया आधे से अधिक समर्थन बाजार दर से कम ब्याज पर उधारी के रूप में था। जहां ऋण कुल समर्थन का बड़ा हिस्सा हो, वहां तुलना के लिए चुना गया मानक नतीजे को काफी बदल सकता है।

समर्थन स्थिर रहकर भी रूप बदल सकता है

आईएमएफ के अनुसार, औद्योगिक समर्थन का कुल आकार समय के साथ मोटे तौर पर स्थिर रहा, जबकि महामारी के बाद कर लाभ अधिक अहम हो गए और दूसरे साधनों में थोड़ी गिरावट आई। कुल राशि स्थिर होने का मतलब यह नहीं कि हर नीति में कोई बदलाव नहीं हुआ।

कार्यपत्र में जांची गई नकद सब्सिडी दर 2013 के 2.4% से घटकर 2023 में 2.0% रह गई। मुनाफे के अनुपात में कर लाभ का माप इसके उलट 4.4% से बढ़कर 6.3% हो गया। ये अलग-अलग हर वाले अलग माप हैं और इन्हें जोड़ना नहीं चाहिए।

कर लाभ की गणना चीन की 25% की सबसे ऊंची वैधानिक कॉरपोरेट आयकर दर के मुकाबले की जाती है। इस दर और क्षेत्रों की प्रभावी कर दरों के बीच का अंतर कई तरह की रियायतों को दर्शाता है, जिनमें निवेश प्रोत्साहन और विशेष आर्थिक क्षेत्रों से जुड़ी छूट शामिल हैं। यह अलग-अलग कार्यक्रमों की सूची नहीं, बल्कि एक व्यापक अनुमान है।

भूमि की गणना में तुलना का आधार अधिक स्थानीय है। आईएमएफ एक ही वर्ष में एक किलोमीटर के दायरे के भीतर विनिर्माण कंपनियों द्वारा चुकाई गई सरकारी जमीन की कीमतों की तुलना दूसरे क्षेत्रों की कंपनियों द्वारा चुकाई कीमतों से करता है। इससे जगह और समय के फर्क को ध्यान में रखने में मदद मिलती है, हालांकि कीमतों में बचे अंतर की व्याख्या के लिए अब भी यह मानना पड़ता है कि दोनों की तुलना उचित है।

व्यापक आकलन में अनुदान से आगे का समर्थन

कैमिली बुलेनोआ, अगाथा क्रात्ज और डैनियल एच. रोसेन द्वारा 17 मार्च, 2025 को प्रकाशित रोडियम ग्रुप के राज्य समर्थन आकलन का तर्क है कि सब्सिडी के पारंपरिक माप चीन के उद्योगों को मिलने वाली सहायता का केवल एक हिस्सा पकड़ते हैं। इसमें सरकारी गारंटी, रियायती औद्योगिक पार्क सुविधाएं, चुनिंदा नियमन और व्यावसायिक फैसलों पर राज्य के प्रभाव को भी शामिल किया गया है।

यह आकलन प्रत्यक्ष अनुदानों में तेजी से बढ़ोतरी के दावों को परखने का उपयोगी आधार भी देता है। रिपोर्ट के अनुसार, 2016 से 2023 के बीच सूचीबद्ध चीनी कंपनियों को मिले अनुदान 67% बढ़े, जबकि जीडीपी 70% बढ़ी। इन आंकड़ों के मुताबिक अनुदान की कुल राशि बढ़ी, लेकिन जीडीपी के अनुपात में नहीं; यह स्थिरता के आईएमएफ के व्यापक निष्कर्ष के अनुरूप है।

इस आकलन में संकलित दूसरे अनुमान मापों की विविधता दिखाते हैं। 2005 से 2019 के दौरान 13 क्षेत्रों को कवर करने वाले ओईसीडी के पहले के शोध में शामिल चीनी कंपनियों के राजस्व के 4.5% के बराबर समर्थन का अनुमान था, जबकि ओईसीडी कंपनियों के लिए यह 0.69% था। यह लगभग 6.5 गुना का अंतर है। सीएसआईएस के एक अनुमान में 2019 के लिए चीन का औद्योगिक नीति खर्च 248 अरब डॉलर, यानी जीडीपी का 1.73%, बताया गया।

इन अनुमानों की सीधे एक-दूसरे से तुलना नहीं की जा सकती। इनकी अवधि, साधन और कंपनियों के समूह अलग-अलग हैं। आकलन में उद्धृत चिकित्सा प्रौद्योगिकी क्षेत्र के एक अध्ययन में 2017 से 2022 के दौरान समर्थन औसतन कंपनी राजस्व के कम-से-कम 5.3% के बराबर था। यह एक क्षेत्र विशेष का नतीजा है, राष्ट्रीय कुल नहीं।

रोडियम चीन में स्थित कंपनियों के लिए राजस्व के 0.75% के बराबर कर रियायतों का भी जिक्र करता है, जबकि ओईसीडी कंपनियों के लिए यह 0.32%, भारतीय कंपनियों के लिए 0.28% और अन्य कंपनियों के लिए 0.47% था। 2020 में ए-शेयर वाली 98.58% चीनी कंपनियों को सब्सिडी मिलने का निष्कर्ष दिखाता है कि अनुदान कितने व्यापक थे, लेकिन इससे अपने आप यह पता नहीं चलता कि हर लाभार्थी को कितनी रकम मिली।

बाजार हिस्सेदारी और उत्पादकता एक चीज नहीं

ओईसीडी सब्सिडी को दुनिया भर में विस्तार कर रही कंपनियों की बाजार हिस्सेदारी में हुई करीब 22% बढ़ोतरी से और चीन की विस्तार कर रही कंपनियों के मामले में 60% बढ़ोतरी से जोड़ता है। चीन का आंकड़ा वैश्विक आंकड़े से करीब 2.7 गुना है। इसका यह मतलब नहीं कि सब्सिडी चीन के कुल निर्यात या विनिर्माण उत्पादन का 60% समझाती है।

ओईसीडी का कहना है कि सहायता से बाजार हिस्सेदारी बढ़ी, लेकिन उत्पादकता या मुनाफे में उल्लेखनीय बढ़ोतरी नहीं हुई। महासचिव मैथियास कॉर्मन ने 1 जून की घोषणा में चिंता जाहिर करते हुए कहा:

बड़ी और लंबे समय तक बनी रहने वाली औद्योगिक सब्सिडी वैश्विक बाजारों को विकृत कर सकती है, प्रतिस्पर्धा में अनुचित लाभ पैदा कर सकती है और अतिरिक्त आपूर्ति क्षमता बढ़ाने में योगदान दे सकती है,

आईएमएफ एक अलग परिणाम की जांच करता है: घरेलू संसाधनों का आवंटन। उसके मॉडल के मुताबिक, औद्योगिक नीति ने बिना औद्योगिक नीति वाले आधार की तुलना में कुल कारक उत्पादकता को करीब 1.2% घटाया और इससे जीडीपी में 2% तक की कमी आ सकती है। कुल कारक उत्पादकता यह मापती है कि उत्पादन के लिए श्रम और पूंजी का इस्तेमाल कितनी कुशलता से किया जाता है।

इन नतीजों के लिए आईएमएफ के सब्सिडी लेखांकन की तुलना में अधिक मजबूत मॉडल संबंधी मान्यताओं की जरूरत है। इनमें 2009 से 2018 तक लागू की गई नीतियों और 2018 में संसाधन आवंटन के नतीजों का इस्तेमाल किया गया है, न कि 2023 की कुल सब्सिडी के प्रभाव का मापन। कार्यपत्र में बाजार की खामियां दूर करने से मिलने वाले संभावित लाभ, जैसे कंपनियों के बीच ज्ञान का प्रसार, भी शामिल नहीं हैं; न ही इसमें अंतरराष्ट्रीय प्रभावों का अनुमान है। इसलिए उत्पादकता का यह नतीजा औद्योगिक नीति का पूरा हिसाब-किताब नहीं है।

स्वामित्व और व्यापार नियम तस्वीर को जटिल बनाते हैं

दोनों अध्ययनों में राज्य के स्वामित्व का संबंध अधिक सहायता से पाया गया है, लेकिन इनमें से कोई भी औद्योगिक नीति को केवल सरकारी उद्यमों तक सीमित नहीं रखता। ओईसीडी के अनुसार, 25% से अधिक सरकारी हिस्सेदारी वाली कंपनियों को निजी प्रतिस्पर्धियों की तुलना में औसतन काफी अधिक समर्थन मिला, खासकर अनुदान और तरजीही उधारी के रूप में।

आईएमएफ के अनुसार, कंपनियों के क्षेत्रों का हिसाब रखने पर भी सरकारी उद्यमों को आम तौर पर कम ब्याज दरों और ऊंची नकद सब्सिडी दरों का लाभ मिलता है। नकद सब्सिडी में उनका अनुमानित फायदा औसतन 0.7 प्रतिशत अंक है। हालांकि, निजी कंपनियों को अधिक कर लाभ मिलता है और वे औद्योगिक नीति से लाभ पाने वाले क्षेत्रों में प्रमुख हैं।

रोडियम के आकलन का तर्क है कि सरकारी प्राथमिकताओं के अनुरूप काम करने वाले निजी पक्षों के जरिए भी सहायता दी जा सकती है। राज्य समर्थन की इस व्यापक अवधारणा का मेल अपने आप व्यापार नियमों के तहत चुनौती दी जा सकने वाली सब्सिडी की कानूनी परिभाषा से नहीं बैठता।

विश्व व्यापार संगठन के सब्सिडी और प्रतिपूरक उपाय संबंधी समझौते के तहत यह साबित करना जरूरी है कि सरकार या पात्र निकाय ने वित्तीय योगदान दिया और उससे लाभ मिला। सब्सिडी के खिलाफ कार्रवाई के लिए विशिष्टता और प्रतिकूल प्रभावों से जुड़ी शर्तें भी लागू होती हैं। किसी देश के कुल समर्थन का आर्थिक अनुमान किसी खास मामले में कार्यक्रम, लाभार्थी और हुए नुकसान के साक्ष्य की जगह नहीं ले सकता।

इस फर्क का असर दोनों तरफ पड़ता है। कुछ नीतियां प्रतिस्पर्धा को प्रभावित कर सकती हैं, भले ही वे पारंपरिक सब्सिडी के कुल आंकड़े में आसानी से न समाएं। आर्थिक अध्ययन में गिनी गई कुछ रकम से शुल्क लगाने का कानूनी आधार साबित नहीं होता। व्यापक आंकड़ों से जांच को दिशा मिलनी चाहिए, उन्हें व्यापार बाधाएं लगाने की स्वत: अनुमति नहीं मानना चाहिए।

आगे किन तारीखों और साक्ष्यों पर ध्यान देना है

शोध का क्रम इस बहस को समझने में मदद करता है। रोडियम का आकलन आईएमएफ के कार्यपत्र से पहले आया था, जबकि ओईसीडी की घोषणा में 2024 तक की कंपनी संबंधी टिप्पणियां शामिल हैं:

• 17 मार्च, 2025: रोडियम ग्रुप पारंपरिक सब्सिडी और व्यापक राज्य समर्थन का अपना आकलन प्रकाशित करता है।
• 8 अगस्त, 2025: आईएमएफ कार्यपत्र में 2023 के लिए समर्थन जीडीपी का 4.4% आंका जाता है और समय के साथ मोटे तौर पर स्थिरता का निष्कर्ष दिया जाता है।
• 1 जून, 2026: ओईसीडी अपने नवीनतम निष्कर्षों और MAGIC डेटाबेस की सार्वजनिक उपलब्धता की घोषणा करता है।
• 3 जून, 2026: ओईसीडी मंत्रिपरिषद की बैठक शुरू होने वाली है; उसके घोषित विषयों में औद्योगिक नीति भी शामिल है।

यह बहस यूरोप के व्यापार संबंधी विचार-विमर्श को भी प्रभावित कर रही है। ओईसीडी की घोषणा से पहले वाले सप्ताह में जर्मनी की अर्थव्यवस्था मंत्री काथरीना राइशे ने निष्पक्ष प्रतिस्पर्धा की मांग करने के लिए चीन का दौरा किया। जून के मध्य में होने वाले जी-7 शिखर सम्मेलन में वैश्विक बाजारों में चीन की भूमिका और यूरोपीय संघ के साथ उसके संबंधों पर चर्चा होने की उम्मीद थी, हालांकि यहां शिखर सम्मेलन की कोई निश्चित तारीख नहीं दी गई है।

अगला सबसे उपयोगी कदम तरीकों का मिलान करना है: किन कंपनियों को शामिल किया गया, कौन-से साधन गिने गए, उधारी की तुलना के मानक कैसे चुने गए और कंपनी संबंधी आंकड़ों को राष्ट्रीय अनुमानों में कैसे बदला गया। MAGIC तक सार्वजनिक पहुंच एक ठोस सुधार है, लेकिन गणनाओं को दोहराने और उनकी तुलना करने के लिए पर्याप्त पद्धतिगत जानकारी भी उपलब्ध होनी चाहिए।

इन विवरणों में किसी साझा अनुमान या उसे तैयार करने की समयसीमा की घोषणा नहीं की गई है। साक्ष्य चीन को मिलने वाली पर्याप्त सरकारी सहायता की जांच का समर्थन करते हैं, लेकिन उसके सटीक आकार और रुझान का सवाल अब भी अनसुलझा है। संरक्षणवाद को सही ठहराने के लिए इन कुल आंकड़ों का इस्तेमाल करने से पहले नीति निर्माताओं को दर्ज समर्थन और साबित नुकसान में फर्क करना चाहिए।

मुख्य बिंदु

• आईएमएफ के अनुसार, चीन को 2023 में औद्योगिक समर्थन के चार रूप जीडीपी के 4.4% के बराबर मिले और कुल समर्थन समय के साथ मोटे तौर पर स्थिर रहा।
• ओईसीडी का 108 अरब डॉलर का आंकड़ा 15 उद्योगों में उसके वैश्विक नमूने को कवर करता है, केवल चीनी कंपनियों को नहीं।
• ओईसीडी के अनुसार, 2005 से 2024 के दौरान चीनी कंपनियों को ओईसीडी देशों की कंपनियों के मुकाबले तीन से आठ गुना अधिक समर्थन मिला।
• जीडीपी और राजस्व पर आधारित अनुमानों की तुलना दायरे और तरीकों का मिलान किए बिना सीधे नहीं की जा सकती।
• ब्याज दरों की तुलना के लिए चुने गए मानक अनिश्चितता का प्रमुख स्रोत हैं, खासकर तब जब मापे गए समर्थन का बड़ा हिस्सा रियायती उधारी से आता हो।
• सब्सिडी के आर्थिक अनुमान अपने आप व्यापार शुल्क लगाने का कानूनी आधार साबित नहीं करते।