पहली वापसी से हांगकांग की भूमि साझाकरण योजना की परीक्षा

तेज़ी के लिए बनाई गई योजना से पहली बार पीछे हटना

हांगकांग की भूमि साझाकरण पायलट योजना (LSPS) शुरू होने के बाद पहली बार किसी निजी डेवलपर ने अपना आवेदन वापस लिया है। ली ऑन इन्वेस्टमेंट (होल्डिंग्स) की सहायक कंपनी ब्रासीलिया ने इस साल की शुरुआत में युएन लॉन्ग में 3.1 हेक्टेयर की परियोजना का प्रस्ताव वापस ले लिया। इस परियोजना के तहत 2,000 से अधिक घर बनाने का लक्ष्य था। सरकार ने इस कदम की घोषणा नहीं की, लेकिन यह आधिकारिक दस्तावेज़ों में दर्ज है। यह वापसी ऐसे समय हुई है जब आवास बाजार का रुझान कमजोर है और आर्थिक वृद्धि धीमी पड़ रही है। इसके बाद पायलट के तहत केवल छह अन्य आवेदन बचे हैं।

LSPS की शुरुआत निजी स्वामित्व वाली अनुपयोगी कृषि भूमि को तेज़ी से आवासीय उपयोग में लाने के लिए हुई थी। इसके तहत डेवलपर के प्रोत्साहनों को शहर के सार्वजनिक आवास लक्ष्यों के अनुरूप किया गया। सरल शब्दों में, ज़मीन का मालिक अधिक घनत्व पर निर्माण की अनुमति मांग सकता है और बदले में बढ़े हुए कुल फ़र्श क्षेत्र का बड़ा हिस्सा किफायती सार्वजनिक आवास के लिए आरक्षित कर सकता है। सरकार इस व्यवस्था के तहत ज़रूरी बुनियादी ढांचा उपलब्ध कराने और योजना तथा विकास संबंधी मंज़ूरियों में तेज़ी लाने की प्रतिबद्धता देती है।

यह वापसी इस प्रयोग के मूल में मौजूद तनाव को उजागर करती है। डेवलपरों से सार्वजनिक आवास का बड़ा हिस्सा देने और जटिल मंज़ूरी प्रक्रियाओं से गुज़रने की अपेक्षा की जाती है, जबकि बाज़ार सुस्त है और वित्तपोषण लागत को लेकर अनिश्चितता बनी हुई है। उद्योग से जुड़े कुछ लोगों ने लंबे समय से सवाल उठाए हैं कि मौजूदा हालात में निजी कंपनियों के लिए यह गणित फायदेमंद है भी या नहीं।

विधायी परिषद के विकास पैनल की सदस्य वेंडी होंग वेन ने पायलट के तहत निर्माण कंपनियों के सामने मौजूद प्रोत्साहन संबंधी समस्या पर खुलकर बात की है।

योजना की शर्तें कभी आकर्षक नहीं थीं, क्योंकि स्थिर आर्थिक माहौल में भी डेवलपर केवल लागत निकाल सकते थे, मुनाफ़ा नहीं कमा सकते थे।

यह नज़रिया बताता है कि शुरुआती दौर में आवेदन वापस लेने का क्या महत्व है। इससे उन ज़मीन मालिकों के बीच सतर्कता का संकेत मिलता है, जो अन्यथा पायलट के तहत अपनी ज़मीन दे सकते थे। यह प्रशासन के सामने एक नीतिगत सवाल भी रखता है: क्या दायित्वों और लाभों का संतुलन ऐसा है कि निजी पूंजी को उन परियोजनाओं में लाया जा सके जो कम समय में बड़ी संख्या में सार्वजनिक आवास उपलब्ध कराती हैं।

भूमि साझाकरण मॉडल कैसे काम करता है

LSPS का लक्ष्य निजी स्वामित्व वाली कृषि या अन्य कम घनत्व वाली भूमि है, जहां नई सड़कों, जल निकासी और सामुदायिक सुविधाओं के साथ अधिक घनत्व वाला आवासीय विकास संभव हो सकता है। प्रस्तावक भूखंड अनुपात बढ़ाने के लिए योजना प्रस्तुत करता है। भूखंड अनुपात का अर्थ है कुल फ़र्श क्षेत्र और भूखंड के क्षेत्रफल का अनुपात। बढ़े हुए फ़र्श क्षेत्र का कम से कम 70 प्रतिशत सार्वजनिक आवास के लिए अलग रखना होता है, जैसे सार्वजनिक किराये के मकान या सब्सिडी वाले बिक्री फ्लैट। शेष फ़र्श क्षेत्र निजी हिस्सा होता है, जिसे डेवलपर खुले बाज़ार में बेच सकता है।

इसके बदले सरकार अधिक घनत्व वाले विकास को संभव बनाने वाला बुनियादी ढांचा तैयार करने और विभिन्न विभागों के बीच मंज़ूरियों का समन्वय करने पर सहमत होती है। इसमें नगर नियोजन बोर्ड, भूमि विभाग और उपयोगिता सेवाओं से पहले और अधिक अनुमानित ढंग से बातचीत शामिल है। दूसरे शब्दों में, इस पायलट का उद्देश्य सार्वजनिक बुनियादी ढांचे और तेज़ प्रक्रिया के बदले उसी स्थल पर बड़ी संख्या में सार्वजनिक घर और निजी इकाइयों का छोटा हिस्सा उपलब्ध कराना है।

यह मॉडल परियोजना के मूल जोखिमों को खत्म नहीं करता। ज़मीन मालिकों को अब भी वैधानिक नियोजन संबंधी मुद्दे सुलझाने, कृषि भूमि को आवासीय उपयोग में बदलने के लिए भूमि प्रीमियम चुकाने, परिवहन और जल निकासी से जुड़ी तकनीकी आवश्यकताएं पूरी करने और निर्माण जोखिम संभालने पड़ते हैं। प्रक्रिया तेज़ होने पर भी नए क्षेत्रों की परियोजनाओं में आवेदन से लेकर पहले घर की चाबी मिलने तक लंबा समय लग सकता है। ब्याज दरें ऊंची और बिक्री धीमी होने पर यह एक अहम पहलू बन जाता है।

डेवलपर अभी सतर्क क्यों हैं

कई कारकों ने शहर में आवास परियोजनाओं का आर्थिक गणित बदल दिया है। कई इलाकों में बिक्री कीमतें ठंडी पड़ी हैं, कर्ज़ की लागत पिछली कम ब्याज दरों वाली अवधि से अधिक है और निर्माण सामग्री तथा अन्य इनपुट महंगे हो गए हैं। जिन परियोजनाओं में पूंजी वर्षों तक फंसी रहती है और मुनाफ़े का अनुमान स्पष्ट नहीं होता, उनके लिए कंपनियों के आंतरिक प्रतिफल मानकों पर खरा उतरना या कर्ज़दाताओं को संतुष्ट करना मुश्किल होता है। ऐसे माहौल में, जब तक समीकरण के अन्य पहलू तेज़ और कम जोखिम वाले विकास के पक्ष में निर्णायक ढंग से न झुकें, बढ़े हुए फ़र्श क्षेत्र का बड़ा हिस्सा सार्वजनिक आवास के लिए आरक्षित करने वाली योजना को स्वीकार करना कठिन हो सकता है।

पायलट में निजी हिस्सा डेवलपर की आय का मुख्य स्रोत है। सार्वजनिक हिस्से से आम तौर पर बहुत कम या कोई मुनाफ़ा नहीं होता। इससे दो ऐसे कारकों का महत्व बढ़ जाता है जिन पर डेवलपर का पूरा नियंत्रण नहीं होता: कृषि भूमि को आवासीय उपयोग में बदलने के लिए देय भूमि प्रीमियम और पुनःज़ोनिंग, स्थल विकास तथा उपयोगिता सेवाओं के उन्नयन की मंज़ूरी पाने में लगने वाला समय। देरी से भूमि और पूंजी को रोके रखने की लागत बढ़ती है। प्रीमियम और मंज़ूरियों को लेकर अनिश्चितता निवेश के तर्क को कमज़ोर करती है।

नकदी प्रवाह का समय भी अहम है। कई निर्माण कंपनियां निर्माण के लिए धन जुटाने हेतु अग्रिम बिक्री पर निर्भर करती हैं। हांगकांग में निर्माणाधीन इकाइयों की अग्रिम बिक्री से पहले सहमति लेना अनिवार्य है और आवेदन तभी मंज़ूर हो सकते हैं जब मुख्य शर्तें पूरी हों। सरकार तेज़ प्रक्रिया का वादा करे, तब भी नए क्षेत्रों की आवासीय परियोजनाओं के शुरुआती चरण तकनीकी बाधाओं के कारण धीमे पड़ सकते हैं। नतीजतन, बिक्री से आय मिलने में अधिक समय लगता है और वित्तपोषण की ज़रूरत बढ़ जाती है।

डेवलपरों ने मज़बूत बैलेंस शीट पर ध्यान देकर और नई प्रतिबद्धताएं सोच-समझकर तय करके प्रतिक्रिया दी है। कुछ बड़े समूहों ने पूंजी प्रबंधन पर ज़ोर दिया है, जिसमें शेयर बायबैक और चुनिंदा भूमि नीलामियों में बोली लगाना शामिल है। यह अनिश्चित प्रतिफल वाली परियोजनाएं शुरू करने के बजाय नकदी बचाने की प्राथमिकता दर्शाता है। निजी भागीदारी पर निर्भर किसी भी पायलट को पूंजी के इन अन्य उपयोगों से प्रतिस्पर्धा करनी पड़ती है।

युएन लॉन्ग प्रस्ताव का विवरण

वापस लिए गए आवेदन में न्यू टेरिटरीज़ के युएन लॉन्ग के बाहरी इलाके की लगभग 3.1 हेक्टेयर ज़मीन शामिल थी। प्रस्ताव से जुड़े दस्तावेज़ों के अनुसार, पूरी परियोजना बनने पर 2,000 से अधिक आवासीय इकाइयां तैयार हो सकती थीं। इसके लिए मध्यम से ऊंची इमारतें और परिवहन तथा उपयोगिता सेवाओं में उन्नयन ज़रूरी होता। इस इलाके में गांव, ब्राउनफील्ड गतिविधियां और खेत एक साथ हैं। ऐसे भू-उपयोग बदलाव की योजना बनाते समय यातायात, जल निकासी और सामुदायिक सुविधाओं के प्रबंधन के लिए चरणबद्ध विकास सावधानी से तय करना पड़ता है।

पायलट के तहत अधिक घनत्व को संभव बनाने वाले बुनियादी कार्यों की ज़िम्मेदारी सरकार की होती। आम तौर पर इसका मतलब नई पहुंच सड़कें, जल निकासी क्षमता बढ़ाना और बड़ी आबादी के लिए सार्वजनिक सुविधाएं उपलब्ध कराना है। सार्वजनिक आवास के लिए 70 प्रतिशत हिस्से के नियम को देखते हुए, अगर निजी प्रस्तावक के लिए परियोजना का आर्थिक गणित सही बैठता, तो इससे शहर के किफायती आवास कार्यक्रम में उल्लेखनीय योगदान हो सकता था।

आवास आपूर्ति के लिए इसका क्या अर्थ है

एक आवेदन की वापसी से किसी नीति का पूरा आकलन नहीं होता। फिर भी LSPS शुरू होने के बाद से इसमें भागीदारी सीमित रही है और पहली वापसी संकेत देती है कि दायित्वों तथा लाभों का मौजूदा संतुलन कई ज़मीन मालिकों के लिए पर्याप्त नहीं हो सकता। यदि आवेदन कम ही रहे, तो निकट भविष्य में निजी भूमि पर बड़ी संख्या में सार्वजनिक घर बनाने के लिए ज़मीन उपलब्ध कराने में पायलट को कठिनाई होगी।

शहर को अब भी किफायती आवास इकाइयों की लगातार आपूर्ति की ज़रूरत है। सरकार के नेतृत्व वाले नए विकास क्षेत्रों, आवासीय परिसरों के पुनर्विकास और भूमि जुटाने के अन्य तरीकों से सार्वजनिक आवास निर्माण आपूर्ति की रीढ़ बना हुआ है। ये तरीके निजी साझेदारों के बिना भी आगे बढ़ सकते हैं, हालांकि इनके लिए भारी सार्वजनिक निर्माण कार्य और अधिक समय चाहिए। पायलट का उद्देश्य निजी नियंत्रण वाली ज़मीन को इस्तेमाल में लाकर इन प्रयासों का पूरक बनना था। हालिया घटनाक्रम से आवास लक्ष्यों को पूरा करने के लिए दोनों रास्तों को बेहतर ढंग से जोड़ने के तरीके की समीक्षा हो सकती है।

धन और मंज़ूरियां: समीकरण की लागत

परियोजना की व्यवहार्यता नियामकीय और वित्तीय चरणों की एक ऐसी श्रृंखला पर निर्भर करती है, जो नए क्षेत्रों की परियोजनाओं के लिए चुनौतीपूर्ण हो सकती है। कृषि भूमि को आवासीय उपयोग में बदलने के लिए भूमि प्रीमियम चुकाना पड़ता है। इस पर बातचीत लंबी चल सकती है और इसका परियोजना के प्रतिफल पर बड़ा असर पड़ सकता है। डेवलपरों को भूमि और संपत्ति के सौदों से जुड़े दस्तावेज़ों पर दरें, शुल्क और स्टाम्प शुल्क भी देना पड़ता है। आंतरिक राजस्व विभाग अपनी वेबसाइट पर स्टाम्प शुल्क के दायरे, छूट और संपत्ति तथा किरायेदारी के दस्तावेज़ों से जुड़ी प्रक्रियाओं की जानकारी देता है। अधिक जानकारी के लिए पाठक स्टाम्प शुल्क प्रक्रियाओं पर IRD का पृष्ठ ird.gov.hk पर देख सकते हैं।

बिक्री के मोर्चे पर नकदी जुटाने के लिए अग्रिम बिक्री बेहद अहम है। हांगकांग में निर्माणाधीन इकाइयां बेचने से पहले अग्रिम बिक्री की सहमति लेना ज़रूरी है। भूमि विभाग हर महीने और हर तिमाही जारी, लंबित और वापस लिए गए सहमति-पत्रों पर अपडेट प्रकाशित करता है। ये आंकड़े बाज़ार की गति और मंज़ूरियों की रफ्तार की झलक देते हैं। विभाग की रिपोर्ट landsd.gov.hk पर उपलब्ध हैं।

मंज़ूरियों और करों के अलावा, कानूनी तथा प्रशासनिक प्रक्रियाओं में भूमि रजिस्ट्री और कई सरकारी ब्यूरो शामिल होते हैं। स्वामित्व की जांच, हस्तांतरण, बंधक और बंधक-मुक्ति जैसे सामान्य कार्य समय और लागत बढ़ाते हैं। LSPS को एजेंसियों के बीच समन्वय और सार्वजनिक निर्माण कार्यों की समानांतर प्रतिबद्धता के जरिए समय घटाने के लिए बनाया गया था। फिर भी, न्यू टेरिटरीज़ में जटिल स्थलों पर अधिक घनत्व वाले आवासीय विकास से पहले परिवहन, जल निकासी और सामुदायिक सुविधाओं के लिए कई स्तरों पर समाधान करने पड़ते हैं।

रुचि फिर बढ़ाने के लिए नीतिगत बदलाव

नीति निर्माता उन खास अड़चनों को दूर कर सकते हैं जो प्रतिफल घटाती हैं या समयसीमा लंबी करती हैं। भूमि प्रीमियम का तेज़ और अधिक पारदर्शी आकलन सबसे बड़ी अनिश्चितताओं में से एक को कम करेगा। स्थल से बाहर किए जाने वाले निर्माण कार्यों के लिए मानक कार्ययोजनाएं, स्पष्ट पड़ाव और वैधानिक प्रक्रियाओं के लिए तय समयसीमाएं भूमि तथा पूंजी को रोके रखने की लागत घटाएंगी। मुख्य सड़क और जल निकासी संपर्कों में शुरुआती निवेश भी संभावित स्थलों के लिए निर्णायक साबित हो सकता है।

सार्वजनिक उद्देश्य को बरकरार रखते हुए प्रोत्साहन व्यवस्था में बदलाव किया जा सकता है। कम संपर्क वाले स्थलों पर निजी हिस्से को थोड़ा बढ़ाने, सार्वजनिक इकाइयों का चरणबद्ध हस्तांतरण करने या साझा बुनियादी ढांचा कोषों का पायलट चलाने से निर्माण के दौरान नकदी प्रवाह बेहतर हो सकता है। परियोजना के पड़ावों से जुड़े कम लागत वाले ऋण या LSPS स्थलों के लिए सरकारी गारंटी वाले बुनियादी ढांचा बॉन्ड जैसे विशेष वित्तपोषण साधन, सार्वजनिक आवास का हिस्सा घटाए बिना डेवलपरों को अपने प्रतिफल मानक पूरे करने में मदद करेंगे।

स्थल का चयन और विकास के चरण भी मायने रखते हैं। मौजूदा रेल नेटवर्क और उपयोगिता सेवाओं के पास के प्रस्ताव मौजूदा नियमों के तहत सफल होने की अधिक संभावना रखते हैं। जिन इलाकों में शुरुआती दौर में भारी निर्माण कार्य की ज़रूरत हो, वहां विशेष व्यवस्था करनी पड़ सकती है या फिर सरकार के नेतृत्व में भूमि जुटाकर और अधिग्रहित करके विकास करना बेहतर हो सकता है।

दूसरे आवास कार्यक्रमों से सबक

दुनिया भर के आवास कार्यक्रमों को इसी तरह के दबावों का सामना करना पड़ता है। जब सार्वजनिक क्षेत्र किफायती घर बनाने के लिए निजी साझेदारों पर निर्भर करता है, तो परियोजना का आर्थिक गणित विश्वसनीय और समयसीमा अनुमानित होनी चाहिए। मंज़ूरियों में देरी या लागत में तेज़ बढ़ोतरी से भागीदारी घटती है। प्रभावी निगरानी, स्पष्ट नियम और प्रगति की पारदर्शी जानकारी निवेशकों तथा जनता, दोनों का समर्थन बनाए रखने में मदद करती है।

हांगकांग के लिए व्यावहारिक रास्ता यह है कि जहां निजी भागीदारी कारगर हो, वहां उसे बनाए रखा जाए और जहां बाज़ार के प्रोत्साहन बहुत कमज़ोर हों, वहां सार्वजनिक क्षेत्र के नेतृत्व में विकास पर भरोसा किया जाए। मिश्रित दृष्टिकोण के तहत पायलट को निकट भविष्य में विकास के लिए तैयार स्थलों पर लागू किया जा सकता है और अधिक जटिल इलाकों का काम सरकार के नेतृत्व में किया जा सकता है। इससे बाज़ार में बदलाव के दौरान भी आवास आपूर्ति बढ़ाई जा सकती है।

मुख्य बातें

• ली ऑन इन्वेस्टमेंट के तहत आने वाली निजी डेवलपर कंपनी ब्रासीलिया ने भूमि साझाकरण पायलट योजना का आवेदन वापस लिया। पायलट शुरू होने के बाद यह पहली वापसी है।
• आवेदन में युएन लॉन्ग की 3.1 हेक्टेयर ज़मीन शामिल थी और वहां 2,000 से अधिक घर बनाने की योजना थी।
• पायलट के तहत अधिक घनत्व और तेज़ मंज़ूरियों के बदले बढ़े हुए फ़र्श क्षेत्र का कम से कम 70 प्रतिशत सार्वजनिक आवास के लिए देना होता है।
• विधायी परिषद की सदस्य वेंडी होंग वेन ने कहा कि शर्तें आकर्षक नहीं हैं और स्थिर अर्थव्यवस्था में भी डेवलपर अक्सर केवल लागत निकाल पाते हैं।
• यह वापसी कमजोर बिक्री, ऊंची वित्तपोषण लागत और लंबी मंज़ूरी प्रक्रियाओं के बीच डेवलपरों की कम होती रुचि को उजागर करती है।
• मुख्य लागत कारकों में भूमि प्रीमियम पर बातचीत, स्टाम्प शुल्क और अन्य फीस तथा अग्रिम बिक्री की सहमति मिलने का समय शामिल हैं, जिसका नकदी प्रवाह पर असर पड़ता है।
• नीतिगत विकल्पों में भूमि प्रीमियम का तेज़ और स्पष्ट आकलन, बुनियादी ढांचे के लिए मानक कार्ययोजनाएं, पड़ाव-आधारित वित्तपोषण और अधिक चुनौतीपूर्ण स्थलों के लिए निजी हिस्से का उचित निर्धारण शामिल हैं।
• सरकार के नेतृत्व में भूमि जुटाना और नए विकास क्षेत्र सार्वजनिक आवास आपूर्ति के केंद्र में बने हुए हैं। पायलट का उद्देश्य इन प्रयासों का पूरक बनना था।